政府購買服務何去何從?十問十答讀懂財政部87號文
文章類別:法律法規  時間:2017/6/4  瀏覽:1114 次

實際上,國務院和財政部之前就有系列文件對政府購買服務的內容、承接主體、實施程序等做了比較詳細的規定(具體文件梳理見本文末),只是地方政府和金融機構在各種壓力之下,利用打擦邊球或者違規的“偽政府購買服務”變相融資,此次87號文是對原來部分規定的重申和細化。之所以87號文影響如此巨大,核心在于當前太多的地方政府和金融機構在走這個擦邊球,通過將部分本不屬于購買服務范圍的內容納入購買服務,變相向金融機構融資。這也是筆者過去幾個月和金融機構交流過程中普遍最受關注的內容。
一、87號文是50號文補丁,實現政策全覆蓋
在國發43號文和新預算法實施以來,地方政府舉債機制已經逐步成形,建立了限額管理、預算管理、風險處置日常監督等管理體系,但是對于地方政府的一些“表外債務”即隱性負債并沒有統一的口徑,最典型的是地方政府違法違規提供擔保、通過政府購買服務、政府引導基金和PPP等方式變相舉債,并且這些債務的規模也不容小覷。目前財政部也在逐步清理整頓這類行為。
5月3日財政部、發改委、“一行三會”以及司法部等六部委聯合發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(50號文),重申了地方政府不得利用PPP、政府投資基金等方式違法違規變相舉債。
不過,50號文并未對政府購買服務做出明確限制,只是提出“推進政府購買服務公開”。
此次《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)的重點則是禁止利用政府購買服務變相融資。根據答記者問,財政部對87號的定位是:
《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號),依法依規對PPP、政府投資基金等政府與社會資本方各類合作行為提出明確要求。在此基礎上,此次財政部進一步印發《通知》,堅持問題導向,依法依規對政府購買服務行為做出規范,初步實現了對當前地方政府及其部門主要違法違規融資方式的政策全覆蓋。
通過這段話可以看出,財預87號文其實是50號文的補丁,將50號文沒有規定的“政府購買服務”納入地方政府舉債的“黑名單”,總體上實現對大部分違法違規融資行為(提供擔保、PPP、政府投資基金(產業基金)、政府購買服務)的政策全覆蓋。
二、關于87號文的“十問十答”
1、87號規定的“負面清單”有哪些?

實踐中,政府購買服務有擴大化和泛濫化的趨勢,有的地方政府擴大政府購買服務的范圍,把采購工程變成了采購服務,把原來的BT模式、基礎設施建設等做成了政府購買服務,變相舉借債務。
今年4月份左右,財政部湖南專員辦就向財政部建議“嚴管地方政府擅自將政府購買服務目錄擴展至工程建設領域,或在沒有預算安排的情況開展政府購買服務,堵住地方政府通過政府購買服務和PPP的進行變相舉債的通道。”
此次87號文通過“負面清單”的方式,嚴格限定了“政府購買服務”的范圍,重點將“工程設施建設”類排除在外。具體如下表所示:

財預<2017>87號“負面清單”:

1、不得將原材料 、燃料、設備、產品等貨物,以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。

2、嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣,以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設,儲備土地前期開發,農田水利等建設工程作為政府購買服務項目

3、嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。

4、嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務。

5、年度預算未安排資金的,不得實施政府購買服務。

6、地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債。

7、不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資。

8、不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付(收)賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資。

除了“負面清單外”,87號文還針對政府購買服務提出了其他兩大管理措施:
一是政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務,明確了實施政府的前提條件是已經納入政府預算,這嚴格限制了實踐中各種打擦邊球的行為,對財政實力較弱的政府影響更大。
二是求政府購買切實做好信息公開,雖然融資沒有直接關聯,但有利于防止利益輸送、國有資產流失等違法違規行為。
2、水利建設、土地儲備是否與原來的文件矛盾?
根據上面列舉的負面清單,87號文規定不得對土地前期整理、水利建設采用政府購買服務。然后,有的讀者提出這是否與此前水利部、之前的文件是否產生了矛盾?
我們先來看下水利部《關于深化水利改革的指導意見》的相關規定:
對適合市場、社會組織承擔的水利公共服務,要引入競爭機制,通過合同、委托等方式交給市場和社會組織承擔。逐步推行工程建設管理、運行管理、維修養護、技術服務等水利公共服務向社會力量購買,推動水利公共服務承接主體和提供方式多元化。
水利部上述規定是針對工程建設管理,而不是水利工程建設本身,雖然兩者在字面上相似,但是落腳點不同,一個是管理服務,一個是工程建設,還是有本質區別的。所以水利部的文件和87號文并不矛盾,水利工程建設管理是可以實施政府采購,但是工程建設不行。
另外,對于土地前期整理的規定是財政部2016年發布的《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜[2016]4號),該通知規定:
七、推動土地收儲政府采購工作
地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發,包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。
該通知的規定是積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發,這里說的是“政府采購”,而不是政府購買服務。其實此次87號文也明確規定了“政府建設工程項目確需使用財政資金,應當依照《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例、《中華人民共和國招標投標法》規范實施”,即87號文和財綜[2016]4號文的規定是一脈相承的,也并沒有矛盾。
3、農村公路建設是否可行?
2016年2月22日,財政部和交通運輸部發布《關于推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見》(財建〔2016〕34號),對公路水路交通運輸領域政府購買服務進行了規定,明確公路服務事項、水路服務事項、運輸服務事項、事務管理事項等四大類屬于購買服務的內容,其中公路服務事項包括:
農村公路建設與養護、政府收費還貸(債)高速公路服務區經營管理、公路橋梁隧道定期檢查和檢測、公路信息服務等服務事項
按照34號文的規定,“農村公路建設”屬于政府購買服務的內容,然而87號文則明確禁止了將公路等領域的基礎設施建設作為政府購買服務項目。那目前農村公路建設是否可以做政府購買服務了?
筆者認為不能。因為87號文的重點就是將工程建設類項目明確排除在政府購買服務范圍之外,并且也沒有對農村公路建設做出特別的規定,根據“新法優于舊法”的適用原則,應當按照87號文的規定執行。
4、那現在什么項目可以做政府購買服務?
從57號文的規定來看,目前棚改和易地扶貧搬遷(扶貧)項目有空間,但仍然要按照相關規定執行。國務院發布《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》國發(2015)37號有明確規定:推動政府購買棚改服務。市、縣人民政府要公開擇優選擇棚改實施主體,并與實施主體簽訂購買棚改服務協議。市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算,并按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付。政府購買棚改服務的范圍,限定在政府應當承擔的棚改征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設等方面,不包括棚改項目中配套建設的商品房以及經營性基礎設施。
《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》提及:鼓勵銀行業金融機構在風險可控、商業可持續的前提下,為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持,積極開展特許經營權、收費權和購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務,加大對地下綜合管廊項目的支持力度。
《關于推進海綿城市建設的指導意見》提及:建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的合作機制,采取明晰經營性收益權、政府購買服務、財政補貼等多種形式。
5、PPP項目是否適用?
雖然政府購買服務和PPP都是政府利用社會力量提供公共服務的兩種方式,但是PPP項目和政府購買服務不是一回事。
有的人把“政府購買服務”當做是PPP的一種模式或許是受到了《PPP操作指南》(財金〔2014〕113號)的影響,將政府購買服務當做PPP的一種類型。財金〔2014〕113號:
政府付費是PPP的三種付費方式之一,是指政府直接付費購買公共產品和服務。
然而,財政部2014年發布《政府購買服務管理辦法》(財綜[2014]96號),對政府購買服務的實施原則、購買主體和承接主體、購買內容、購買方式、實施程序、預算及財務管理、績效和監督管理等方面作了明確、完整的規定,政府購買服務形成了一套獨立于PPP項目的適用領域和管理規范,兩者的地方可以說是并列的。所以按照PPP流程和要求的PPP不受此次87號文的影響。
6、人大常委預算草案的方式是否可行?
中央部委和地方政府編制的中期財政規劃期限一般為3年,但是有些實施政府購買服務的項目期限長于三年,或者雖然期限未超過3年但在當年的地方人大會議期間未及時將該項目納入預算,這將導致3年以后的政府支出部分或者當年未及時審批的部分不能納入預算管理之中。此前財政部點名5省市問責違法違規舉債,包括內蒙古交通廳委托代建購買服務協議違規融資,合同時間長達18年,當前很多地方人大(尤其縣級)通過決議批準的購買服務協議長達10年以上,遠超一屆人大任期,這種安排顯然也違背基本制度約束。
針對這種情況,實踐中一般的處理方式是:在采購預算完成后,提交人大常委會進行初審,然后在年底按照實際財政支出在人大決議上落實。
那在87號文之后,人大常委“預算草案”的模式是否可行呢?根據87號文的規定:
府購買服務要堅持先有預算、后購買服務,所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮,不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據。
年度預算未安排資金的,不得實施政府購買服務。
購買主體簽訂購買服務合同,應當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排。政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內。
從87號文的這三條規定來看,總體原則是要求現有預算、后購買服務,政府購買服務首先應當在簽訂政府購買服務合同時就已經在年度預算和中期財政規劃中有相應的安排,另外對于超過中長期財政規劃3年期限的項目,也不允許實施政府購買服務。
很顯然,通過“預算草案”這種“先上車、再買票”的模式,筆者認為不再可行。
 7、制定政府采購目錄的權限是否上調?
 國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》第四條明確提出要擬定購買服務目錄:
 建立“政府統一領導,財政部門牽頭,民政、工商管理以及行業主管部門協同,職能部門履職,監督部門保障”的工作機制,擬定購買服務目錄,確定購買服務計劃,指導監督購買服務工作。
 另外,《政府購買服務管理辦法(暫行)》明確了制定目錄的權限:
 各級財政部門負責制定本機政府購買服務指導性目錄,確定政府購買服務的種類、性質和內容。
 在實踐中,政府購買服務目錄制定的權限已經下沉到縣級政府。
 87號文提出要“科學制定并適時完善分級分部門政府購買服務指導性目錄,增強指導性目錄的約束力”,并提出“對暫時未納入指導性目錄又確需購買的服務事項,應當報財政部門審核備案后調整實施”。從這兩句的規定來看,納入目錄的權限在“財政部門”,雖然未明確是“各級”,但也不能理解為突破了《政府購買服務管理辦法(暫行)》的規定提高了權限。筆者預計,未來可能會逐步實現分級分部門的指導目錄,對新增事項的納入目錄權限在對應級別的財政部門,即權限可能逐步分層。
 8、目前的存量項目如何解決?
 根據87號文的規定,各省級財政部門要會同相關部門組織全面摸底排查本地區政府購買服務情況,發現違法違規問題的,督促相關地區和單位限期依法依規整改到位,并將排查和整改結果于2017年10月底前報送財政部。
 那這意味著政府購買服務的項目應當全部排查,凡是有違法違規的均應當整改到位,并沒有新老劃段的安排。對存量項目的影響,具體要看政策的執行口徑和執行力度。
目前,銀行的資金的投向很大一部分就是政府類項目當中,而政府購買服務又是很大的一項,如果真的嚴格執行,銀行的資金有沒有一個其他更好的“出口”的話,業務將受到很大的影響。
9、如何理解“嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資”?

如果政府購買服務項目的承接方,在簽訂采購符合合同之后,在以政府支付的款項作為還款來源向銀行等金融機構融資,這是否屬于利用政府購買服務融資?如常見的模式結構“政府購買服務——項目承接方——產業基金”。
在這種情況下,如果政府購買服務的項目是符合規定的,在目錄之內的,是真正的“服務”(不是建設工程等負面清單的項目),而且已經在年初的人大會議已經納入了預算(不是先買票后上車),那么地方政府的這筆債務其實合法合規的。至于后來項目的承接方利用政府的還款再對外融資,筆者認為,這不屬于87號文規定的“利用政府購買服務違法違規融資”,屬于正常的融資行為。
當前的政府購買服務,存在不少的政府以委托代建購買服務,和當地平臺公司及關聯方虛構政府采購協議,再用平臺公司以此形成的應收賬款向金融機構融資。這一手法的好處在于,政府納入預算只是按照當年實際購買的范圍(比如5億),平臺公司應收款是整個合同的覆蓋期限可能超過30億。這樣的差異為地方政府融資提供了空間。
盡管此類來自政府的應收款占比過高,筆者認為會影響平臺公司現金流覆蓋,銀監會曾經將名單內平臺公司按照現金流覆蓋分為四類:“全覆蓋”、“基本覆蓋”、“半覆蓋”、“無覆蓋”。但當前銀監會在這個測算表的執行口徑看并不嚴格,而且地方政府新成立的公司相對仍然可操作空間很大并不在銀監會關注范圍,而且通過資管產品提供融資也相對更靈活。在發改委企業債的相關規則中,來自政府收入超過60%才會被嚴格排除在發債范圍。

10、如何理解“嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍”?
融租租賃此前成為很多地方政府簡介融資的主要渠道之一,尤其是融資租賃和銀行進行合作,最終資金方來自銀行。實際上融資租賃只是銀行向地方政府提供融資的渠道而已。在次輪金融監管風暴中,商務部也在4月底發布過專門針對融資租賃公司的專項檢查,其中重點檢查內容包括:是否存在虛構租賃物、以不符合法律規定的標的為租賃物、未實際取得租賃物所有權或租賃合同價值與實際價值明顯不符,以融資租賃為名義實際從事資金融通業務甚至變相發放貸款;是否違反國家有關規定向地方政府、地方政府平臺融資;總體上也是一種呼應。
從財政部后來的答記者問看,想表達的意思是不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃等非金融機構融資;此前一行三會和財政部的關注點都在明令禁止地方政府違規向金融機構融資,這也是吸取了此前的文件教訓。在2016年初一行三會發布《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜[2016]4號)規定:自2016年1月1日起,各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。但其中沒有列舉其他融資渠道,所以后續相當長時間內仍然有通過非銀行業金融機構或表外資金融資。這次文件將非金融機構加入只是表述上更加嚴謹。

三、疏堵結合,產業基金或許是新方向?
財政部在 “堵旁門”的時候,也在“開正門”,通過疏堵結合的方式管理地方政府隱性債務。如在50號文中,允許地方政府通過出資設立融資擔保公司,通過市場化運作為融資行為提供擔保,地方政府以出資額為限承擔責任;又如5月底財政部、國土資源部出臺《地方政府土地儲備專項債券管理辦法》,允許利用土地儲備發行地方政府專項債,但應納入限額管理。

從“政策全覆蓋”角度來看,地方政府提供擔保本來就受到了《擔保法》的嚴格限制,另外還有50號文等系列政策從多方面進行了規制;PPP也有相應的成體系的規則,禁止通過債權、明股實債等方式變相融資;此次87號文則禁止了通過政府購買服務融資的行為,并且列舉了較為詳細的“負面清單”。
在這種背景下,產業基金,尤其是沒有政府出資背景的股權投資基金,在投資基礎設施建設類項目時限制相對而言相對較少,可以通過股權投資的模式投向基建項目或者PPP項目,同時項目的承接主體(社會資本方)在基金層面進行遠期回購安排, 以實現“股權”投資轉變為“債權”投資,在此種模式下,回購義務主體一般項目承接方,并不涉及到政府信用。這種模式,目前不存在較大的合規障礙(銀監會的“三套利”禁止銀行和非金融機構合作,以及未來大大資管新規可能禁止嵌套,這會有所影響),但更考驗投資方的風控能力,或許今后產業基金是金融機構投資政府類項目一個比較好的出口。


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